□本報記者廉穎婷
  四川省遂寧市是最早推出“重大事項社會穩定風險評估機制”的地方政府。
  在建設龍鳳鎮(原南強鎮)防洪堤工程時,遂寧市擬出台對尋常洪水線以下的耕地不予補償的政策。
  雖然符合國家相關政策,各種審批手續齊全具有合法性,但通過座談走訪、民意測評和聽證結果顯示,被徵地和被拆遷群眾對尋常洪水線以下耕地不予補償方案支持率基本為零,少數群眾情緒比較激動。
  經過綜合評估,尋常洪水線以下耕地不補償的徵地方案不僅難以實施,還會引發大規模的群體性事件,社會穩定風險評估小組當即予以否定。
  自2005年推行以來,“遂寧模式”成為依法決策的地方樣本。
  黨的十八屆四中全會決定明確提出,健全依法決策機制,並確定了重大行政決策的五個法定程序:公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定。
  將這五大程序法定化,目的是為了提高各級政府決策的科學化、民主化、法治化水平,並確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。
  這亦可以理解為,行政決策的科學化和民主化是健全行政決策機制要實現的目標。同時,決策的科學化和民主化又離不開法製作為保障。三者相互聯繫、相互滲透、不可分割,民主化是基礎,科學化是主導、法制化是保障。
  孔融讓梨與分蛋糕理論
  海南大學法學院副教授王琳用“孔融讓梨”和“分蛋糕”理論,形象地表述了依法決策的必要性。
  他說,同樣是分配吃的,“孔融讓梨”更多強調擁有分配權力的人讓利於對方,這種倡導好人做好事的道德教化源遠流長,但常常無效;
  “分蛋糕”理論與此相反,它並不要求分配者是個“好人”或具有某種道德德行,而只是強調了一個程序規則:將一塊蛋糕分配給兩個小孩,可讓他們自己決定由誰來負責切蛋糕,而另一人則可先挑選已切好的蛋糕。
  “這樣一來,哪怕是蛋糕分得不均,雙方也都會認同最終的結果。羅爾斯的‘分蛋糕’理論告訴我們,正是程序的正義保證了結果的正義。”王琳說。
  中國政法大學教授王敬波對《法制日報》記者表示,重大行政決策大多涉及百姓切身利益,比如拆遷項目、垃圾焚燒等,不僅範圍廣、風險大,而且利益分化問題突出。如果地方在對這些項目決策的時候,不吸收外部力量參與,封閉決策,將涉及切身利益的公眾排斥在外,那麼在利益格局多元化的今天,極易引發社會問題。
  “將上述五大程序法定化,實質是將風險的關口前移,防患於未然。”王敬波說。
  其實公眾參與等五大程序早已有之,並不是新鮮提法,但是,由於沒有將這些程序法定化,導致過去個別地方在決策的過程中,往往根據需要選擇性地執行這些決策程序。
  在南開大學周恩來政府管理學院副教授張志紅看來,十八屆四中全會決定將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為法定程序,意味著重大行政決策要實現與民共治,從而提升政策的執行力,降低決策風險。
  公眾參與降低決策風險
  近年來,因地方決策不當引發社會矛盾的事件並不鮮見。特別是在招商引資、工業園區建設、城市改造等方面,由徵地拆遷等引發利益的衝突凸顯,個別地方甚至出現“開工典禮就是停工”的現象。
  張志紅告訴《法制日報》記者,究其原因就在於,在以往的一些政策制定過程中,民主參與決策機制不健全,個別地方和相關部門過度重視決策效率,實行“閉門造車”,忽視了應在公民廣泛參與情況下制定出某些公共政策。
  缺乏百姓的認可,往往導致事與願違,要麼“好政策”被束之高閣無法推行,要麼政策推行起來困難重重,執行成本大大提高。
  北京大學法學院教授張千帆認為,這種導致問題出現的政策本身就有問題,這說明決策部門在制定政策時沒有充分評估可能出現的問題。
  “政策的制定應該以人為本,讓利於民。一項政策的出台,需要尊重多數民意,要有公開的程序,要合法、合理、合情,還要科學。”王琳說。
  張千帆告訴《法制日報》記者,一項公共政策出台前,任何決策部門都應做到程序公開,廣泛征求民意,公開決策過程。這樣,在事前就能充分預料到事後可能出現的問題。
  地方政府出台的公共政策誘發公眾不滿甚至群體性事件的一個更為深層的原因,是公共政策評估機制的缺位,忽視了公眾對公共政策評估的重要作用。
  一個有效的公共政策評估機制,不僅可以減少政策失誤和執行阻力,還可以提高行政效率。
  “所有的改革都應該有一個評估機制,尤其是涉及民生的政策。如果評估的結果是不合理,或沒有效果,那就需要及時修改甚至廢除。”王琳說。
  長期以來,地方決策重視後期的政策績效評估,而且主要是基於經濟學的成本效益分析,大多忽視前置的政策評估。
  張志紅表示,目前,各地推行的社會穩定風險評估,實際上就是政策影響評估,主要是對涉及居民重大利益的決策及其建設項目,採取多種形式征求群眾意見,提高決策的科學性和可行性,降低不必要的政策執行成本,提前預防可能發生的大量矛盾糾紛。
  依法決策的目的是公開
  “讓政府的決策公開透明,全面構建責任政府,是依法決策的最終目的。”張志紅說,比如,對涉及居民重大利益的決策及其建設項目,可以採取多種形式征求群眾意見,提高決策的科學性和可行性,降低不必要的政策執行成本,提前預防可能發生的矛盾糾紛,並且增加相關的預防措施,合理選擇相關的政策工具來保障政策有效實施。
  無論是四川遂寧的舊城改造,還是吉林磐石的三輪車政策,實踐都證明,重視群眾的利益和意見,尊重專家意見,實際上夯實了政策執行的社會基礎和專業化保障,其社會意義不僅僅是“零信訪”的出現,更重要的是實現了社會穩定和經濟發展的雙豐收。
  張志紅認為,依法決策對於公民參與本身,既是有效溝通過程,更是公民教育的有效途徑。在參與決策的過程中,可以培養當地居民參與地方管理的能力和積極性,有利於基層民主的發展。
  但是,何為“重大”,應有具體的界定。
  “顯然,目前,‘重大與否’主要由行政部門來定奪,有可能一些部門認為不‘重大’,不需要公民參與和專家咨詢的決策方案,恰巧是百姓認為涉及自身利益很重要的。這種情況又該如何處理?”張志紅說,當然也很難避免,一些地方為了免責,過度擴大應用範圍,極有可能產生決策效率的下降。
  責任追究杜絕“拍腦袋決策”
  在健全依法決策機制方面,十八屆四中全會決定還提出,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。
  這被認為是深入推進依法行政、加快建設法治政府的一大亮點。法治政府意味著責任政府,如果落到實處,將有效祛除“決策拍腦袋、執行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”頑疾。
  11月6日上午,國務院法制辦副主任袁曙宏在新聞發佈會上表示,目前正在制定重大行政決策程序條例,重大決策的程序也要法治化。
  針對四中全會決定要求建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,袁曙宏認為,這也是建設法治政府的一個重大舉措。
  “為什麼要實行重大行政決策責任終身追究、責任倒查,就是因為實踐當中存在一些行政領導、行政首長,為了追究政績工程、面子工程,進行亂決策。拍腦袋決策,拍胸脯決策,決策錯了之後拍屁股走人。”
  這意味著,如果各級政府沒有按照法定程序來決策,造成重大損失,就要終身追究責任。袁曙宏更進一步解釋,責任倒查就是調走了不行,退休了也不行,辭職了也不行,這個責任是行政首長的責任,還是副職的責任,還是承辦部門的責任,都要追究清楚,一查到底。不像原來,有的地方領導搞政績工程,造成一大堆問題,舊官走了,交給下一任,下一任是新官不理舊事,也不管了,最後積累了很多社會矛盾和問題。
  “越到基層,‘三拍’越嚴重。”王敬波說,目前,我們是行政首長負責制,一些地方行政首長運用權力的法治意識差,為了追求效率,一些關係到公眾切身利益的重大決策討論過程變成了一把手的“一言堂”。
  雖然我國早已建立追責制度,但往往只是官員在位時追究,而一旦離任或者退休,一般不再追究。
  “建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制意味著有權必有責,用權受監督。只有建立嚴密規範的行政責任制、過錯追究制,才能提高行政監察效能,增強政府公信力。”王敬波說。
  (原標題:責任政府將有效祛除“三拍”頑疾)
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